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漁業安監職責亟待在法律層面予以明確

2019-10-22 11:30:54來源:法制日報--法制網作者:朱寧寧編輯:bianji2
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  謀發展必須謀安全。依法明確漁業執法監督職責,落實監管責任,是保障漁業生產經營者合法權益,維護公平有序市場環境的重要基礎。因此,漁業執法監督責任落實情況是全國人大常委會漁業法執法檢查的重點之一。
  “目前海南省漁業法執法情況如何?有沒有什么經驗?還存在哪些比較困惑的問題?我們希望能夠了解一下這方面的情況。”10月18日,全國人大常委會漁業法執法檢查組在海南省海口市召開海南省貫徹落實漁業法情況匯報會。會上,檢查組成員、全國人大代表里贊圍繞保護和發展,就漁業法執法拋出了一連串問題。
  基層漁業執法仍存在短板
  “我們在執法中確實有一些現實困惑。”海南省相關部門負責人坦言,目前面臨的最大困惑就是執法過程中基層執法監管能力不足的問題。具體表現在三個方面:
  一是漁政隊伍力量薄弱。部分市縣漁政機構存在人員身份多樣、經費難以保障、裝備滯后等問題。目前除了省一級以及三亞、海口外,其他市縣仍需聘請工作人員來充實漁政隊伍,具備漁業行政執法資格的人員少。二是由于海南省管轄海域面積遼闊,漁政監管對象有兩萬多艘漁船,而執法力量有限,管理中存在一定的薄弱環節,日常執法監管還有不到位的情況,尤其是執法力度仍不夠,對漁業資源保護產生一些影響。三是受漁民和企業資金等能力的制約,海南漁船更新改造進度略滯后,比其他省份要慢一些,發展遠海海域作業的漁船數量仍偏少,漁業轉型升級速度較慢。
  該負責人話音剛落,海南省副省長劉平治繼續就海南省漁業執法情況進行了補充介紹。“海南省海洋漁業執法監管海域面積大,監管對象多,涉及千家萬戶,執法不到位就有可能發生重大安全責任事故,產生一系列安全生產責任問題。”
  7月11日,“瓊瓊海漁01039”在西沙海域航行中發生重大險情。該事故發生后,海南省委省政府對此高度重視,省長親自協調指揮救援,最終32人全部獲救,成功避免了一起特別重大事故。之后,根據應急管理部和農業農村部專項督查組提出的整改意見,海南省加快了職能梳理,重新劃定了漁政執法人員編制和組織機構,進一步明確了漁業安全監管職責,并對漁業安全生產及救助平臺等基礎設施建設進行了明確和強化,對漁業安全特別是漁船和船員管理、漁政執法、應急值守等專項整治工作進行部署動員。
  漁業執法主體比較多,情況復雜,涉及漁政、海警、公安、環境等多部門,需要各負其責、協同配合,既不能相互推諉扯皮,更不能出現執法真空。漁業法第六條、第七條確立了統一領導、分級管理的漁業監督管理機制。該機制的落實情況也是此次執法檢查的重點之一。據海南省相關負責人介紹,按照海南省機構改革方案,漁業安全生產監管職責省一級改革任務基本上已經完成,目前14個沿海市縣機構改革參照省里方案正在進行之中。
  建議修法加強漁業互助保險
  自漁業法頒布以來,海南省漁民始終堅持在南海海域生產作業,為有效維護國家主權和海洋權益作出了重要貢獻。但南海海域遼闊,漁業作業地點分散,相互照應難,作業風險大。盡管相關主管部門和生產安全責任單位在漁業安全監管方面做了大量工作,但漁船事故仍頻繁發生,嚴重影響了漁民群眾生命財產安全和漁區社會大局的穩定,而且海南省75%以上均為12米以下的小型漁船,船齡較長、船況差,存在較大的安全隱患。
  漁業生產是安全事故易發多發領域,推進漁業安全生產責任保險成為運用市場手段防范事故、解決漁業安全生產深層矛盾的重要抓手,有利于維護漁民的根本利益,及時補償、有效保護事故受害者權益,有利于預防和化解社會矛盾,促進漁業健康發展,保障漁區社會安定。但上世紀90年代,商業保險因漁業風險突發性強、事故多發、賠付率高、虧損嚴重,在短暫嘗試后基本退出了漁業保險市場,保險需求強烈的漁民群眾投保無門。
  為了保障漁民權益,各級漁業主管部門推動開展了非營利性互助保險。有地方相關部門建議,在漁業法中對漁民互助保險等多種形式的漁業保險予以明確并給予鼓勵發展。
  漁船安全監管職責亟需明確
  漁業特別是捕撈業,是世界公認的高風險行業之一,漁船作為捕撈業最重要的生產工具,在海上搏海斗浪,晝夜航行作業,遇到惡劣天氣、交通事故或是操作不當,隨時可能釀成船傾人亡的悲劇。因此,加強漁船建造、停泊、航行作業和涉外等安全監管成為了漁業主管部門的一項重要職責。
  據悉,海南省為了強化漁船安全監管,保障漁業生產安全采取了一系列措施,包括每日通報全省漁船“北斗開機率”統計排名,處理遇險和求救信號,播發氣象警報、航行警告、搜救協調信息。2013年以來,對港內停泊漁船開展安全生產檢查,登臨漁船檢查6374艘,其中,存在安全隱患并責令整改漁船34艘、責令按時簽證48艘、現場責令整改漁船371艘。
  保障漁民生命財產安全,維護漁區經濟社會穩定發展,責任重大,任務艱巨。據了解,漁業法自1986年頒布以來先后進行了4次修改,為依法管理漁業生產、維護正常生產秩序、保護漁業資源等方面提供了法律保障。為明確水上交通安全職責分工,1989年原農業部和交通部專門作出了政策安排,明確漁船、漁港和船員的安全監管由漁業部門負責。30年的實踐證明,漁船漁港和船員的安全監管職責明確,管理邊界清晰,但亟需在法律層面予以確立。
  為切實加強漁船安全監管,保障漁船漁民合法權益和人民生命財產安全,促進我國漁業高質量發展,地方政府和有關部門建議在漁業法中進一步明確漁船安全監管職責,建立全國統一的漁業應急值守電話,強化離岸近2000公里海域航行作業漁船的編組生產和自救互救,推動漁業主管部門監管責任再落實,管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全。同時,強化漁船建造、檢驗登記及航行作業監管,明晰對漁船安全技術裝備、漁港安全設施和船員安全保障等方面的要求。
  涉漁“三無”船舶處置尚缺程序
  2013年以來,海南省每年組織開展保護藍色海洋、打擊海上非法行為的“護藍打非”、打擊電拖網、“清網”等專項執法行動。開展海洋伏季休漁期執法檢查,派遣執法船艇68艘次,登臨漁船390艘次;開展打擊電拖網漁船專項行動,出動執法漁船274艘次,登臨檢查漁船2039艘;開展清理違規漁具專項行動,出動執法船艇3903艘次,派出執法人員10987人次,清理取締違規漁具2550張。全省共辦理漁業類案件685件,執收罰款604.52萬元,13宗非法捕撈案件實現“行刑”兩法銜接,予以刑事處罰。近期,海南省正組織開展打擊非法捕撈聯合執法百日專項行動,堅決打擊肅清非法捕撈行為,規范捕撈秩序。
  目前,各地涉漁“三無“船舶的主要依據是1994年國務院對原農業部等部門《關于清理取締“三無”船舶的通告》的批復,但海南省相關部門對此存在疑慮,認為僅以此為據清理取締涉漁“三無”船舶依據仍然不是很充分。“法律法規中關于涉漁‘三無’船舶的定義、處置權限和執法主體有待進一步明確,同時也應明確相應的程序,解決我們執法過程中查扣和處置困難。”據海南省相關部門負責人反映,涉漁“三無”船舶的處置是現階段漁業執法部門面臨的突出問題。
  此外,處罰打擊的震懾效果不明顯也是當前漁業執法存在的難題。相關法律對非法捕撈行為處罰的標準偏低,與違法捕撈的危害和獲利程度,特別是違法海洋捕撈所獲得的巨額經濟利益相比不成比例,有的處罰措施沒有形成有效震懾。在執法過程中存在一些爭議問題,如沿海各省對禁用漁具、過渡漁具的規定不統一,“地籠”在有的省是禁用漁具,在有的省是過渡漁具,執法過程中容易產生爭議。
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